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2015年参阅件第3期
作者:井冈阳光农廉网 发布时间:2015/11/3 编辑:吉安市遂川县 录入:吉安市遂川县 浏览次数:

遂川县推广PPP投融资模式的工作建议

 

投资是拉动经济增长的重要手段。近年来,遂川经济保持了平稳较快的增长势头。为了保持这种发展速度,政府必须加强教育、医疗卫生等公共服务领域,住房保障及市政设施等基础设施领域的投资,使之与社会发展的需要相适应。然而我县的公共服务和基础设施建设资金不足,传统的招商引资方式和融资渠道又不能完全满足项目建设的资金需求。在新常态下,规范的PPP模式作为一种新型的项目融资方式无论在投资收益还是运营效率方面都能起到很好的作用,因此越来越被政策层面所倚重。

一、实施PPP的目的和意义

政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership,简称PPP)是指政府为增强公共产品和服务供给能力,提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

实施PPP的目的在于:一是在传统上主要依靠政府投资的行业领域引入社会资本,弥补政府投资资金不足;二是给社会资本特别是民营企业提供更多投资机会,促进民间投资发展;三是打破传统上国有企事业单位的垄断经营体制,从项目源头引入公平竞争机制。其最终的目的在于:发挥私人部门在管理、技术、资金等方面的优势,提高公共服务效率。

推行PPP模式的意义在于:有助于在传统政府投资领域引入市场机制,发挥政府和市场的合力。社会资本做不好的或不愿做的,由政府承担;政府做不好的,交给社会资本承担。从而,有可能在基础设施和公共服务领域,既弥补“政府失灵”,又弥补“市场失灵”。

二、我县PPP模式发展现状

我国PPP伴随着改革开放逐步发展起来,八十及九十年代主要应用于能源和交通等瓶颈领域。进入新世纪以来,随着国内民间资本和国有企业快速发展壮大,以及城市基础设施和公共服务领域产业化、市场化改革深入推进,PPP的应用范围逐步扩展到城市基础设施和公共服务等领域。

近年来,为了弥补在投资资金上的不足,我县在公共服务领域大力推行PPP模式,引进博雅学校、仁爱医院等多个PPP项目。博雅学校总投资为1.2亿元,其中成功引入社会资本7000万元,不但成为全省引入社会资本示范项目,同时缓解了我县适龄儿童的就学压力,2014年9月一开学就成功招生近千名,这是PPP项目在我县的成功应用。

三、推行PPP面临的挑战

PPP模式首先是一种投融资模式,投资风险是客观存在的;同时,PPP模式又是一种管理模式,政府与社会资本合作的核心目的是更加高效地提供公共服务。因此,推行PPP模式存在以下挑战:一是既要满足政府部门提供公共服务的需求,又要满足企业投资回报要求,因而公共服务的价格和质量成为矛盾;二是PPP项目投资回报一般不允许太高,社会资本需要最大程度地分摊投资风险,这就考验政府诚信;三是项目实施存在市场需求风险,超工期、超投资风险,技术和质量风险,融资风险,政策法规风险,政府信用风险和腐败风险;四是考虑到信息不对称性和社会资本的逐利性,PPP对政府监管能力也是一个重大考验。

四、我县推进PPP的几点建议

1、强化风险防控意识。一般来说,通过使用者付费获取的收益能够完全覆盖成本的基础设施项目,如高速公路、通讯电力等可以通过市场化方式来解决。PPP项目则多出现收益不足甚至完全无收益的情况,这就需要对项目配套相应的财税扶持政策,如果操作不当,政府与社会资本都可能承担项目失败的风险。强化风险防控应当成为PPP项目建设的首要任务。一是应优先选择经营性社会事业设施领域,包括教育、医院、养老机构等现行财政政策支持力度较大的公共服务项目;市政道路、生活污水处理、生活垃圾处理等没有或基本没有使用者付费的项目可作为次优选择;二是按照各自优势明确政府与社会资本承担项目风险的具体内容。政府承担法律、政策、自然灾害等因素给项目带来的风险,而项目融资、建设、技术、运营等方面的风险应由社会资本承担。

2、建立合理的收费定价机制。定价机制是PPP项目能否持续运作的基本条件之一,收费定价是项目利益分配的核心。PPP项目收费定价机制的原则,一是确保社会资本正当利益,二是反对暴利。由于PPP模式下的公共项目合同运营周期多在20年以上,在此过程中,许多影响项目收益状况的因素可能发生较大变化。如果政府对项目收费定价过低,在社会效益增大的同时社会资本将出现投资损失;如果定价过高,情况则正好相反。

在PPP项目合作的相关合同和协议中,应明确对社会资本收益“可调整”的条款,建立动态可调整的定价机制,以平衡项目风险和收益。一般以3—5年为一个周期,根据消费物价水平、项目收益率、运营维护成本、税收、资产收入等指标,重新评估社会资本的盈利能力和水平。

  3、政府要对项目实行全程监管。强调政府对PPP项目的全程监管,其目的除风险防控、合理调整定价机制外,还在于以项目绩效为导向建立激励机制,确保提供公共服务的数量和质量。政府对PPP项目的监管,一是依据现行法律法规,二是根据实际需要健全我县相应的监管制度。对履行PPP项目合同不好的,要依法依规予以处罚约束;对履行PPP项目合同好的,要建立激励机制,促使社会资本按照合同提供公共产品。

4、制定我县PPP项目的实施细则。制定实施细则,给予社会资本注资的项目以财税、土地、价格、用电等方面的优惠政策,营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境,落实企业投资自主权的政策措施,加强市场公平竞争。进一步激发社会资本投资潜能,定向精准促进投资平稳较快增长,充分发挥投资在稳增长、调结构、促转型、惠民生中的关键作用。为此,政府在选择PPP项目时,一要结合本地实际,通盘考虑PPP项目规模上限与政府财力状况的关系;二要积极稳妥,循序渐进,深入研究和规划好项目总体方案。

根据我县实际,职教中心、幼儿园、医院、停车场和福利院养老服务项目可作为PPP重点选择项目,不仅促使资金使用更加灵活,更有利于实现公私优势互补,以更灵活的方式满足教育、养老服务的需求,改善教育、养老等基础服务的供给。同时,在推行PPP项目中,可以采取“三个一批”的操作策略,即试点建设一批项目、规划论证一批项目、储备立项一批项目。

目前,国家层面大力推动政府和社会资本合作,PPP已成为我国基础设施和公共服务投融资领域的国家战略。最近国家发展改革委印发《政府和社会资本合作通用合同指南(2014年版)》,为PPP项目合同编制提供了参考标准。随着国家层面一系列政策出台,我县PPP项目发展迎来重大机遇。

(县发改委   傅瑞萍  吴慧莲)


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